管理体制的选择是由其背后各种力量（即因素）经过博奕平衡后的结果。目前，影响我国烟草产业管理体制的主要力量是什么呢？

    研究表明，目前影响我国烟草产业管理体制主要力量来自三个方面：一是烟草行业的税收和烟草企业的利润等两个渠道提供的财政收入，二是世界卫生组织WHO所推动的国际烟控运动，三是世界贸易组织要求中国降低烟草关税和取消进口配额等非关税贸易壁垒等WTO规则。这三股力量的博奕平衡最终决定中国烟草产业管理体制的选择以及现行专卖专营体制的发展趋势。

    一、烟草行业的开放和专卖制度取消不会必然引起我国财政收入的减少

    〔三〕烟草行业开放后国家通过税收调整能够确保的国家利益

    前面的研究表明，中国加入世界贸易组织WTO的税收谈判焦点仅仅只涉及到烟草进口的关税问题。烟草行业开放后，国家仍然可以通过税收结构调整的方式确保国家的财政收入不受损失。在我国加入世界贸易组织WTO前后，国家税务总局已经开始采取税收结构调整的方式弥补关税降低造成的财政收入损失。

    2001年6月4日，财政部以财税[2001]91号文发布《财政部、国家税务总局关于调整烟类产品消费税政策的通知》，调升了对烟草的消费税税率。

    2004年1月29日，财政部以财税[2004]22号发布了《财政部、国家税务总局关于调整进口卷烟消费税税率的通知》，大幅调升了进口卷烟的消费税税率，达到了国内烟草的消费税税率，让其享受高消费税税率的“国民待遇”，即严格遵守WTO的有关规则，又增加了国家财政收入。

    〔四〕在1994年以后的税制条件下，烟草行业管理体制的变革不会必然影响国家的财政收入

    烟草行业是否开放，是否取消专卖专营管理体制，与国家财政收入没有必然的联系。在1994年我国全面改革工商税制以前，是否实行烟草专卖专营体制，的确对国家的财政收入产生很大的影响，因为在1994年前国家的财政收入主要依赖国有企业的利润，还有少量的税收，简单地说就是国家财政收入的结构“以利润为主，税收为辅”。

    1994年税制改革的主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税作了大幅度的调整，如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等7个税种。

    1994年工商税制全面改革以后，国家财政收入的结构转变为“以税收为主，利润为辅”，在2004年和2005年公布的国家财政收入中，已经不再统计国有企业的利润，因为国有企业是独立的企业法人，企业利润是企业的法人财产，不是国家的公共财产（财政收入）。

    二、世界卫生组织WHO所推动的国际烟控运动，挤压国际烟草市场

    〔二〕《烟草控制框架公约》将对世界烟草市场产生的影响

    《烟草控制框架公约》签署生效后，成为一份国际性的烟草控制法律，对所有国家具有同等效力。因而不论是发达国家还是发展中国家，实行的控烟与禁烟措施是一样的严厉。《烟草控制框架公约》督促政府重新制定或修改本国烟草业的管理法律法规及政策，这意味着烟草业将面临更多的约束与更大的挑战。

    《烟草控制框架公约》中对烟草业会产生较大影响的条款主要有：

    〔1〕在减少烟草需求的价格和税收措施条款中规定：每一缔约方宜考虑其有关烟草控制的国家卫生目标，并酌情采取或维持价格政策的措施。这就意味着，为了减少烟草消费，价格的提高将是不可避免的，这将促使一些烟民放弃或减少卷烟的消费。这方面的影响已经在发达国家中得到了体现，例如法国和德国的销售在提高税收后急剧下降，法国在2003年下降了13.6%，在2004年下降了15%，而德国去年的销售下降了12.8%。从我国现实情况分析短期内（2－3年）不会大幅度增税，从长期来看增税是一种必然趋势，一方面这是《烟草控制框架公约》的要求，另一方面我国烟草当前的税率远远低于发达国家的平均税率（大约为70%—80%），有增加的空间。

    〔2〕在烟草制品化学成分披露的条款中规定：每一缔约方应根据其国家法律采取和实行有效的立法、行政或其他措施确保烟草制品生产商和进口商向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息。每一缔约方应进一步采取和实行有效措施以公开披露烟草制品有毒成分和它们可能产生的释放物的信息。此条款对烟草业影响非常大，因为这可能导致烟草产品的核心技术与机密被泄露。

    〔3〕在烟草制品的包装和标签条款中规定：每一缔约方应在本公约对该缔约方生效后三年内，根据其国家法律采取和实行有效措施以确保在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上带有说明烟草有害健康的警示语，并可包括图片或象形图等形式的其他适宜信息，这些警语和信息至少要占据烟草外部包装的主要可见部分的30%以上。除规定的警语外，在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上，还应包含国家当局所规定的有关烟草制品成分和释放物的信息。这一条款对烟草包装的设计规定，必将对烟民的购买心理产生一定的消极影响。根据我们对已实施该规定的澳大利亚考察情况来看，已经起到了一定的抑制烟民消费欲望的效果。

    〔4〕在烟草广告、促销和赞助条款中规定：每一缔约方应根据其宪法或宪法原则广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。根据该缔约方现有的法律环境和技术手段，其中应包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。根据此条款，未来的烟草广告必将受到更为广泛与严格的限制。我国目前在这方面虽有相关规定但较为宽松，以后必将根据《烟草控制框架公约》对这方面作出更为严格的规定，故以后国内烟草品牌的塑造与宣传将更为艰难，近期娇子、白沙等一批“曲线”广告被叫停就是明证。

    〔5〕在烟草的责任和赔偿条款中规定：烟草应对其引起的健康后果负责并进行赔偿。根据此条款，未来烟草业必将面临更多的诉讼与经济赔偿，会对烟草业在经济上造成巨大的损失，同时严重影响烟草业的形象与地位。

    〔三〕《烟草控制框架公约》对世界各国政府组织行为的影响

    《烟草控制框架公约》签署生效后，各成员国都把公约内容融入本国法律，对烟草的生产、销售、税收、广告等多方面进行限制，并采取许多卓有成效的政府行为，最主要的有：

    〔1〕禁止烟草广告和赞助等。如，香港制定的《公众卫生条例》规定报刊杂志不允许再出现烟草广告；巴西议院通过一项法律草案，禁止在广播、电视、报纸、杂志等所有新闻媒体播放或刊登香烟广告，并禁止烟草公司赞助文化和体育活动；澳大利亚参议院也通过了烟草广告禁令；英国女王要求卫生部根据本国实际情况制定并实施禁止烟草广告及烟草公司提供赞助的法律。

    〔2〕提高烟税、烟价等。新西兰对烟草制品增收消费税；阿联酋把烟草进口关税上调1倍，对烟叶和卷烟的售价不同程度上调；俄罗斯国家杜马通过新的烟草消费税税法，对烟丝、雪茄、卷烟的消费税均作上调；印尼对国内和进口香烟零售业加收增值税；尼日利亚增加25%的香烟销售税。

    〔3〕实施禁烟法令。新西兰把禁烟令扩大到除餐馆和咖啡厅之外的酒吧和赌场；意大利在公众室内实施禁烟令；也门实施限制吸烟法；墨西哥在联邦所属的公共建筑物内禁止吸烟；南非为减少吸烟对人体健康的危害，实施新的烟草管制法；非洲21个国家召开烟控会议，通过了若干限制烟草生产与消费的决议。

    〔4〕加强对青少年的保护。罗马尼亚在首都周边地区的中学开展抵制吸烟的活动；爱尔兰颁布旨在防止向青少年销售香烟的新立法。

    〔5〕消费者向烟草公司索取经济赔偿。美国责令五大烟草公司赔付1450亿美元的巨额罚款，相当于五大烟草公司资产总额的10倍；美国律师总署曾与卷烟制造商签署了一份《和解协议》，协议中规定在今后25年时间中，卷烟制造商要向美国政府支付2060亿美元，在今后的10年中，卷烟制造商还要支付15亿美元用于支持反吸烟措施及2.5亿美元用于资助减少青少年吸烟的研究。美国还成立了全国烟农和解信托基金，通过该基金，卷烟制造商同意在12年中向烟农支付51.5亿美元。除美国外，沙特向本国和外国烟草公司索取了27亿美元的健康赔偿金。

    〔6〕许多国家要求烟草公司在烟草制品外包装上印刷健康警语标识和注明有毒物质含量等。除了政府组织从事控烟工作以外，一些卫生、医疗等行业的非政府组织强烈谴责烟草行业的发展，纷纷提出了禁止烟草广告和促销、对烟草行业实行高额税收、令烟草公司赔偿与烟草流行病有关的高额医疗费用等方面的要求，在控烟方面也发挥了重要作用。

    〔四〕在《烟草控制框架公约》限制下的国际烟草市场的发展趋势

    国际控烟的声势是越来越大，必然会影响国际烟草业的发展方向：

    〔1〕国际烟草市场规模逐步缩小，这是在《烟草控制框架公约》限制下的国际烟草市场的发展最主要的趋势。

    〔2〕低焦油型、清香型卷烟将会逐步占据主流市场。从消费的角度看，随着人民生活水平的提高和社会的发展，人们越来越清醒地认识到吸烟的危害。之所以仍会有大量吸烟者，主要是由于一些无可奈何的原因。据一个权威部门进行的问卷调查表明，导致人们吸烟的主要原因有六点：一是社会交往的需要，二是朋友之间的影响，三是工作太累、吸烟可以放松一下，四是经常熬夜，吸烟可以提神，五是好奇心驱使，但已吸上了瘾，六是家庭其他人吸烟影响以及自我形象定位。正是由于以上原因再加上有相当一部分人具有吸烟的嗜好，吸烟者无法做到不吸烟，唯一的选择就是尽可能吸一些对人体危害轻、安全性强的烟，随着人们生活消费水平的提高，这种趋势将越来越明显。低焦油型、清香型卷烟符合上述特点，必然会成为广大烟民的首选，因而这类卷烟必将占据世界烟草的主流市场。经济越发达的地区，这类卷烟所占比重就会越高。

    〔3〕向全球化方向加快发展。烟草工业在许多国家是一个两头在外的行业，在经济全球化和资源市场化日趋明显的形势下，一个国家是否拥有发展烟草业的资源优势与其能否成为烟草强国没有必然的联系，烟草业向全球化发展的趋势越来越明显。伴随着控烟运动的深入，卷烟的生产和销售企业必然会相互并购重组，增强市场风险抵抗力。目前及今后一个时期，国际烟草产业结构正在进行一轮新的调整，跨国烟草集团的实力进一步加强。在这个大背景下，由几个跨国公司掌控全球烟草市场的趋势日益明显。如菲利浦．莫瑞斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司这三家巨头已经控制除中国外的全球50%的市场份额。整个世界烟草市场的参与者由原来以国家为主导逐步转变为以跨国公司为主导。

    〔4〕烟草产业和主要烟草市场将加快向发展中国家转移。有数据表明，经济越发达、人们生活水平越高，吸烟群体所占的比重就越低，而当地的戒烟运动也越强烈。随着欧美等发达国家戒烟运动的深入，当地的法律环境对烟草公司表现得日趋严峻，烟草产业在发达国家已日益表现出夕阳产业的全部特征。而相对发达国家而言，第三世界国家吸烟群体所占比重大，控烟力度也较弱，这就必然吸引世界烟草巨头将烟草产业和主要烟草市场向发展中国家转移。

    三、WTO通过降低关税和取消配额等措施实际上打开了中国烟草市场

    〔2〕在烟叶、钾肥进口关税及取消非关税措施方面

    中美、中欧等谈判中没有专门提到这个问题，但在中美谈到达成的有关协议中却规定，中国农产品关税将由1999年的平均21%降低到2004年的平均17%左右；对肉类、水果等重点农产品的关税到2004年平均降低到14.5%。在烟叶进口关税和取消非关税措施方面，要把“未去梗的烤烟”、“部分或全部去梗的烤烟”、“其它部分或全部去梗的烟草”、“均化或再造成烟草”、“烟草废料”等产品关税税率（1999年为40%）到2004年全部降低到17%左右或者更低（实为10%），并且要求自加入WTO的当年起取消全部配额。1999年，我国钾肥的进口配额为1830万吨，根据中美协议和WTO关于禁止使用配额数量限制国家贸易的规则，我国在2002年之前要取消进口钾肥配额数量限制。

    〔3〕在烟草机械方面

    1999年，我国进口卷烟机的关税税率为14%，根据中美协议的规定，从2000年开始到2008年为止，要分期降低到12.2%（2000年）、10.4%（2001年）、8.6%（2002年）、6.8%（2003年）和5%（2004～2008年），并且从2002年开始取消招标限制。在卷烟包装机方面，1999年的关税税率为16%，2000年要降低到14%，2001年降低到12%，2002年降低到10%。1999年，卷烟机零件的关税税率为12%，2000～2008年要逐步降低到10%。在烟草检测仪器方面，1999年的关税税率为12%，2000～2003年要分别降低到9%、6%、3%和零。

    〔4〕在卷烟滤嘴方面

    1999年，我国进口的化学纤维制造的卷烟滤嘴的关税税率为32%，根据中美协议的规定，2000～2008年要逐步降低到12%。我国1999年对醋酸纤维线束的进口配额的数量限制为11.3万吨，每年增长15%，直至全部取消进口数量限制。

    〔5〕在卷烟纸方面

    1999年，我国进口的“小本或管装卷烟纸”以及“其它卷烟纸”的关税税率为45%。根据中美协议的规定，2000～2005年要分期降低到7.5%。

    〔6〕在烟草专卖管理方面

    美国贸易谈判代表一再要求中国开放卷烟分销体系，允许美国和其它国家的烟草公司到中国设立自己的卷烟销售体系，但国家烟草专卖局和我国贸易谈判代表始终没有同意美国的这一要求。因此，在中美关于我国开放商品批发、建立分销体系的承诺中，都把烟草作为“例外”。但在中欧谈判中，欧盟要求我国对专卖管理许可证进行改革。经过反复谈判，最终达成了如下协议：“包括同意许可程度要求，从而一个许可证即可销售所有香烟，不再区分原产国，取消关于进口产品销售点的任何其它限制，如中国烟草总公司设置的限制。各方认为，对香烟，中国可使用为期2年的过渡期，以完全统一许可程序要求。自加入时，在2年过渡期内，销售进口香烟的零售点数量在中国整个领土内有实质性增加。”

    〔7〕在仓储、服务、检测、与贸易有关的投资措施等方面

    在中美、中欧谈判中没有就烟草方面的上述有关问题作出专门的规定。根据我国政府与WTO有关成员国的谈判协议和WTO规则的要求，加入WTO以后，我国在仓储、服务、检测、与贸易有关的投资措施等方面做出的承诺当然也适用于烟草行业，而且有些承诺对烟草行业和企业的影响还是很大的。比如，在仓储服务方面，我国政府承诺，自加入WTO时就允许设立中外合营公司，但外资比例不能超过49%；2001年1月1日以后，允许外资控股；2003年1月1日以后，允许外商设立独资企业等等。

    〔8〕烟草关税减让时间表（单位%） 产品名称