“顾客”、“客户”、“公民”和“子民”是我们所有人在社会中佩戴的4顶帽子。作为顾客和公民，我们享受与政府之间的一种互惠、对等交换的关系。作为政府的顾客，我们接受政府的直接服务，与政府保持一定距离；作为它的公民，我们更间接地从政府提供的公共基础设施中受益。但在政府的客户导向活动和公民导向活动间存在一个主要区别：发生的频率。仔细回顾一下公共部门的活动，比如翻阅一下政府的电话簿，你会发现，适合纯粹的顾客类别的电话号码相对少些（有些号码确实属于这一类别，不过很不幸，尽是诸如彩票之类的）。我们真地希望政府像上面说的那个牙膏公司那样兜售产品吗？当前政府的毛病难道不是源于它过于商业化，而非不够商业化吗？相反，在公民类别下，你会发现大量以公共基础设施形式存在的活动，如社会基础设施（博物馆）、物理的（道路和港口）、经济的（货币政策）、调解的（民事法庭）、海外的（使馆）以及政府自己的支持基础设施（选举机制）。

    作为子民和客户，我们与政府的关系更倾向于一边倒。用约翰。肯尼迪的话来说，我们作为子民的问题就是，我们必须以尊重国家控制的形式为我们的政府做事。相反，作为接受专业服务的客户，我们的问题是国家给我们提供什么。政府电话簿展现了子民类别下的各种活动——政策、军事、管理机构和监狱。但更令人吃惊的是政府直接或间接地通过公共基金提供的专业服务的普及：如一些国家的全部卫生保健和另一些国家的大部分卫生保健、教育以及别的服务，如气象服务。

    当然，不是所有的政府活动都恰巧适合这4个类别中的一个。比如，我们的国家公园提供顾客服务（给一般旅游者）和专业客户服务（给被困在山上的旅游者）。公园也是我们作为公民享有的公共基础设施的一部分，而这个事实要求我们作为子民要维护公园的环境。再举另一个例子。监狱里的居住者（罪犯）是最明显的子民，但他们仍然保持着公民身份，拥有某些权利。而且，如果我们相信再教育能使之重获新生，他们也是客户。因此我介绍这4种类别，更多地是为了说清问题而不是为了分类，是为了促进我们正确地评价各种政府目的。

    请允许我把顾客、公民、客户和子民的角色与我们之前的讨论联系起来。私有组织有效地为顾客提供各种服务，尽管合作所有的组织（如相互保险公司）通常也能有效地做到这一点。直接的顾客服务只是在有限的范围内属于国家所有的范畴。当涉及公民和子民活动时，我们应该相当审慎地不远离国家所有的模式。

    客户关系或许更复杂。有一点还不是很清楚，即那些被广泛接受为公共范畴的专业服务（比如某些最低水平的教育和卫生保健），当它们由政府直接提供时是否有效率，更不用说由私人商业提供了。它们二者都不能独立满足专业服务的各种有细微区别的要求。非所有组织或者某些情况下的合作所有的组织，可能会更好地为我们提供服务，虽然要以公共基金来确保某些分配上的公平。顺便提一下，依赖合作所有组织来提供专业服务并非罕见，甚至如会计和咨询这么明显的商业专业服务，通常也是通过合作组织来提供的（即职业合伙人关系）。

    离开贡献精神，组织就如没有灵魂的人，骨骼和血肉也许能够完成新陈代谢的功能，但却没有生命力可言。

    我们已经看到，一个平衡的社会需要各种制度形式的所有权关系和控制，政府在公共部门的角色十分复杂。那么应该如何管理政府活动呢？要回答这个问题，我们首先要看看管理本身。

    管理的神话

    管理政府的模式

    目前所有这些模式都在运行着，并没有最好的模式。如果没有健康的机器模式，税收将是一场灾难，就像如果没有网络模式，外交政策将是一场灾难一样。而如果没有重要的行为控制，没有哪个政府能够有效运转。换句话说，政府是个庞大的多层次系统，就像生活本身一样复杂多样。